直言（2021年11月29日）武蔵野市住民投票条例の何が問題なのか──憲法蔑視の荒野

2021年11月29日

岸田ノートはどこへ？
今年もあと1カ月となった。この間、この国の「空気」はそれまでと大きく変わった。『南ドイツ新聞』11月1日付が見出しに使った、日本における「右への急伸長」（Ein Ruck nach rechts）の現象形態がさまざまな分野に一気にあらわれている。9月上旬まで菅義偉政権の不人気で危機的状況にあった自民党は、総裁選という、メディアを使った実質的な「総選挙の事前運動」を展開。岸田文雄内閣の発足から衆院解散、そして史上3番目の低投票率の総選挙と、わずか1カ月半で、この国の政治状況を完全に変えてしまった。政権を二度投げ出した安倍晋三が党内最大派閥の長として「復活」するとともに、かつてRestorationを名乗った政党が第3党に躍進した。憲法改正への「王政復古の大号令」である（来週の「直言」参照）。

一番大きく変わったのは岸田首相、その人だろう。冒頭左の写真にあるように、PLUS NOTEBOOKのB罫6mm（ネイビー）を掲げて、「国民の声を聞く力」があると強調していた。首相になってから、このノートはどうなったのだろうか。8月26日の出馬会見で述べた「民主主義の危機」という認識や、総裁選で打ち出した主張はすべて消えてしまった。「穏健」とされてきた「宏池会」会長は、いまや安倍派をはじめとする党内タカ派に対する「聞く力」ばかりを発揮しているようである（「首相、党保守派を意識」『毎日新聞』11月24日付5面解説参照）。さて、今回は、その「空気」の変化が、自治体の条例をめぐってあらわれていることに注目しよう。

武蔵野市条例案を攻撃する議員
11月12日、東京都武蔵野市の松下玲子市長は、在留期間などの要件を設けずに、18歳以上の外国人にも投票権を認める「武蔵野市住民投票条例案」を市議会に提案すると発表した。直後から、猛烈な批判がネット上に飛び交っている。『産経新聞』や『夕刊フジ』を中心に、条例案に対する激しい批判が展開されている。「一時的に日本に滞在しているだけの外国人に投票権を与えるのは明らかに異常。武蔵野市を外国勢力に乗っ取らせる為の条例である事は明らか」「国民・国家の否定につながる、撤回し市民の声聞き直せ」「在留期間などの要件を設けずに外国人に住民投票権を認めることは、違憲の可能性がある外国人参政権の代替制度になりかねない」「国政にかかわる事柄が住民投票に付された場合、短期間しか市内に住まない外国人の意思も影響しかねない」「3カ月前に来て、街の状況も分からない人が責任を持てるのか」等々（産経新聞11月26日付参照）。

さもありなむという極右議員(冒頭右の写真)は別にして、先の総選挙の東京18区(武蔵野市等)で敗北した自民党議員(比例復活)が反対運動の先頭に立っている。国会議員のなかでは数少ない、憲法学で修士論文を書き、法学修士(LLM)の学位をもつ議員である。だが、憲法の地方自治理解も外国人参政権をめぐる判例の読み方も、かなり無理をしており、指導教授がお怒りではないか。旧民主党時代も、憲法96条問題で安倍首相になびいて、指導教授がご立腹だったのを目の前で拝見している。先の選挙結果への意趣返しなのか、はたまた、旧民主党・希望の党所属の過去を打ち消し、自民党内での立場を強めるため、「より右」の姿勢を目立たせるという、さもありがちなケースなのかどうかはわからない。それにしても、異様なこだわり方なので、ここで武蔵野市の条例案が、いかなる憲法上の問題をも含むものではないこと、むしろ地方自治の現代的課題にも応答するものであることを明らかにしたいと思う。

住民投票条例制定は唐突ではない─「自治基本条例」19条の具体化
武蔵野市住民投票条例案は、2020年4月1日に施行された「武蔵野市自治基本条例」第3章「参加と協働」の19条（住民投票）を駆動させるのに必要なもので、唐突に出てきたものではない。市のホームページには、この条例制定の経緯や理由が事細かく説明されている。市によれば、「この制度は二元代表制［引用者注：首長と一院制の地方議会の議員を住民が直接選挙する制度］を補完するものとして、住民にとっていざというときのための伝家の宝刀としての役割を持つものであり、この制度が存在することで、市長と議会がともに住民の信託に応えるためのより一層の努力を行っていくことが期待される」。「伝家の宝刀」という表現は、私なりにいえば、「切り札としての地方自治」ということであろう。

頻繁に実施するものではないし、住民に直接関係しない事項を住民投票にかけるわけでもない。市の説明にあるように、「廃置分合・境界変更を行う場合は、必ず住民投票を行うこととします。」とあるように、議会や長の判断だけでなく、住民の意向を事前に確認することが特に求められる事項が想定されている。小泉構造改革のなかで強行された「平成の大合併」の際、全国各地で住民投票条例が制定され、合併をめぐって住民投票が行われた。条例のなかには、投票権者に中学生や、そこに住む外国人を含めたものもあった。生まれ育った村が消えて、隣の市と合併するかどうかという地域の大問題である。その点の賛否を問うのに、年齢や国籍を緩和して、より多くの住民に判断を求めたことには合理性がある。

なぜ「外国籍住民」を投票資格者にしたのか
武蔵野市の条例案について市は、「「多様性を認め合う支え合いのまちづくり」を推進するためには、同じコミュニティの中で共に生活している外国籍の方にも意見を表明していただく必要があります。適法に在留資格が認められ、本市に住民登録のある外国籍の方の投票資格は、日本国籍の方と同様とします。」としている。地方自治体の長や議員の選挙権については、「引き続き三箇月以上」、当該地方公共団体の区域内に住所を有する者が要件となる（地方自治法18 条、公職選挙法9条2項）。武蔵野市の住民投票についても、この要件を応用している。そこに国籍を問わないだけである。
市によれば、外国籍住民を含めた理由は次のようなものである。

〈一般的に地方自治の本旨とは「住民自治」と「団体自治」の二つの要素からなり、団体自治については主に地方自治法で規定されている一方で、住民自治についての規定は限定されています。これは、各自治体の裁量の中でそれぞれの自治体の実情に応じた形で自治のルールを定めることを許容するものと考えられています。本市の住民自治のルールを定めた自治基本条例では、「市民」の要件に国籍の要素はありませんので、外国籍の人も「市民」に当然に含まれます。よって、本市の住民投票制度においては、投票資格者に外国籍住民を含めることとします。このことは、国の投票制度と本市の住民投票制度は別個のものであることを前提としつつ、国の投票制度で想定されていない部分を本市の自治のルールの中で補完するという意味合いを持つものと考えます。〉

まったく理路整然。憲法解釈としても、地方自治法の解釈としてもまったく問題はない。補完性についての指摘は、法律の制度の方を、「地方自治の本旨」（憲法92条）に沿って発展させていくという姿勢を感じさせる。

武蔵野市はまた、「第6期長期計画」のなかで、「多様性を認め合う支え合いのまちづくり」を基本目標に掲げ、「一人ひとりの多様性を認め合う、誰も排除しない支え合いのまちづくりを推進する」ために、外国籍住民も投票資格者に含めることにしたとしている。他方、特定の集団だけで投票結果に影響を与える事態に陥らないよう、請求要件（必要署名数）や成立要件を設定して、その「濫用」を抑制する設計にしている。「外国勢力に乗っ取られる」というのは、ためにする議論でしかない。
「外国籍住民も投票資格者に含める」という市の考え方に対して、「無作為抽出市民アンケート」（3月10日～31日）を実施したところ、賛成が 73.2％、反対が 20.5％であったという。個別の市民の意見も周到に聴取しており、市のホームページには、パブリックコメントや市民意見交換会でのやりとり（市の回答）が、言葉の真の意味で「丁寧に説明」されている。「多くの市民に周知されていない」と批判する議員は、3月にはアンケート調査が行われており、それを踏まえて、10月の総選挙のとき、武蔵野市内でこの条例の問題点を批判する演説を一度でもしたのだろうか。

住民投票条例をめぐる憲法上の論点
条例を批判する議員は、投票資格者に外国籍住民を含めることに憲法上問題があるということを主張するために、外国人の地方参政権をめぐる学説や判例を持ち出す。ここで整理しておきたい。

私が学生だった1970年代前半の憲法学説は、外国人に参政権がないことは自明の前提だった。国民主権と国民代表制ということから、国会議員の選挙に国籍要件を課すことに疑問をはさむものはほとんどなかった。だが、憲法93条が、地方公共団体の長および議員の選挙について「住民」がこれを直接選挙するとあるから、地方参政権においては、法律で一定の要件を定めて、外国人にもこれを認めることが可能とする説が出てきた（許容説）。地方自治法も公選法も「日本国民たる」住民と定め直したが、「住民」の範囲は、「地方自治の本旨」にしたがって、法律で定めることは可能である。

そこで学説上は、6説に分かれる。⑴全面（国政・地方）禁止説、⑵全面（国政・地方）許容説、⑶全面（国政・地方）要請説、⑷国政禁止・地方許容説、⑸国政禁止・地方要請説、⑹国政許容・地方要請説である（辻村みよ子『憲法（第7版）』日本評論社、2021年)148-149頁）と。⑷が最近の有力説とされている。判例としては、26年前の最高裁判決が重要である。

「憲法九三条二項は、我が国に在留する外国人に対して地方公共団体における選挙の権利を保障したものとはいえないが、憲法第八章の地方自治に関する規定は、民主主義社会における地方自治の重要性に鑑み、住民の日常生活に密接な関連を有する公共的事務は、その地方の住民の意思に基づきその区域の地方公共団体が処理するという政治形態を憲法上の制度として保障しようとする趣旨に出たものと解されるから、我が国に在留する外国人のうちでも永住者等であってその居住する区域の地方公共団体と特段に緊密な関係を持つに至ったと認められるものについて、その意思を日常生活に密接な関連を有する地方公共団体の公共的事務の処理に反映させるべく、法律をもって、地方公共団体の長、その議会の議員等に対する選挙権を付与する措置を講ずることは、憲法上禁止されているものではないと解するのが相当である。」(最高裁判所第三小法廷1995年2月28日判決　ゴシック引用者)。

　選挙の方法や選挙に関する事項は、法律に委ねられている（憲法47条）。民主党政権の頃に、地方参政権の動きが活発になったことがあるが、9年前に安倍晋三政権に変わってから、国粋的傾向が濃厚になり、「排外」「排除」の力学が強まっていった。
　武蔵野市の条例が外国籍住民を含めたことに反発する人々は、外国人の地方参政権に反対するのと同じ論理と勢いで攻撃してくる。だが、ここに大きな誤解がある。第1に、長や議員の当選に影響を与える「1票」ではなく、その投票の結果は、あくまでも長や議会が決定する際の参考にされる「意見の表明」として扱われる。まさに「諮問型」であって、長や議会の決定を法的に拘束するものではない。第2に、長や議員の選挙権は法律で定められるが、住民投票の投票資格者の範囲は条例で定めることが可能であり、これは地方自治法の趣旨にも反しない。外国人の地方参政権についてさえ、最高裁が憲法上禁止されていないとしている以上、諮問型の住民投票の範囲を広げても、憲法上何ら問題ないというべきである。名古屋高裁判決まで持ち出して、最高裁の95年判決に全面禁止を読み込もうとするのには無理がある。

11月14日に、中央線武蔵境駅南口広場で、前述の議員は、「憲法上も疑義があり、悪用リスクも高く、市政のかたちを根本から変えてしまう可能性のある重大な条例制定を、市民にきちんと説明せず拙速に行うことは、断固阻止せねばなりません。」（ツイッターの11月14日17時39分発信）と述べたそうだが、憲法学で修士論文を書いた議員にしては、「憲法上の疑義」の説明が十分ではないように思う。

「拙速だ」「唐突ではないのか」とか、「条例が制定されると、特定の意図を持った外国籍の人が大量移住してくるのではないか」といった疑問に対しても、市のホームページで丁寧に説明されている。それでも、難癖を付け、市の条例制定をめぐり、特定の「意図」をことさら問題にしようとする議員にこそ、「特定の意図」があるからではないのか。その議員は、東京21区（立川市等）から18区（武蔵野市等）に「落下傘」で来たので、長年にわたる武蔵野市の平和・自治行政の歴史と蓄積を十分にご存じないのかもしれない。

全国43自治体で外国籍住民に投票資格
　武蔵野市は80年代から、全国的にみても先駆的な地方自治のありようを追求してきた。同市に住む憲法学者の吉田善明氏(明治大学名誉教授)が、長年にわたり市の行政に注目して、助言も与えてこられた（吉田善明『地域からの平和と自治』(日本評論社、1985年)参照）。この条例案は、武蔵野市の長年にわたる市民参加や自治拡大の努力の延長線上にあるといえるだろう。私自身も武蔵野市の市民活動推進課所管の憲法月間企画に協力したことがある。

「地方自治の本旨」(憲法92条)の豊かな内容を具体化すべく、さまざまな試みがあるが、自治基本条例もまたその一つである。神奈川県逗子市や北海道ニセコ町の「まちづくり基本条例」などが先駆としてある。元・逗子市長の富野暉一郎「自治基本条例と都市憲章」木佐茂男他編『分権の光、集権の影――続・地方分権の本流へ』(日本評論社、2003年、88-99頁参照)は、ニセコ町長の逢坂誠二(現在、立憲民主党代表候補)による「まちづくり基本条例」を「日本で初めての憲法的な自治基本条例」と高く評価している。富野によれば、自治体経営の組織運営の自己決定、地域社会における「市民(住民)の再定義」、自治体の国際社会における役割、自治体独自の住民の権利義務規定など、憲法92条の「地方自治の本旨」を豊かにするさまざまな試みが追求されてきた。

常設型住民投票条例もその試みの一つであり、市によれば、そうした条例をもつ自治体は全国に78あり、そのうち、投票資格者に外国籍市民を含めているのは43あるという(2020年12月現在)。そのなかで、在留資格や在留期間についてもさまざまな要件が定められており、例えば、在留資格を特別永住者と永住者に限定している自治体や、日本での在留期間を3年以上必要とする自治体もある。日本国籍の住民と外国籍の住民を実質的に同じと扱うのは、富野が市長を務めた神奈川県逗子市と大阪府豊中市の2市であり、武蔵野市でこれが制定されれば3市目ということになる(「武蔵野市住民投票条例（仮称）骨子案」17頁参照)。

基地をめぐる沖縄の住民投票条例
武蔵野市の条例を批判する人たちには、国政の事項について自治体の住民投票で問題にすることはできないという発想の持ち主が多いようである。だが、住民投票条例で住民の判断を求められてきたのは、例えば、原子力発電所の設置、産業廃棄物処分場の誘致、そして米軍基地である。特に米軍基地については、まさに国の安全保障事項であり、憲法73条2号により内閣の外交権限とされる。だが、その米軍基地についても、沖縄では住民投票が実施されてきた。長年にわたり沖縄と関わってきた立場からすれば、沖縄の住民投票条例は、中央政府に対して沖縄(ウチナー)が異議申し立てをするということに重きがあることはよく理解できる。沖縄にいる一番多い外国人は米軍人であるから、沖縄の条例に、外国籍住民にも投票権を与えるという発想が出てくる余地はなかった(2019年の条例5条も同じ)。

大田昌秀知事（当時）の主導のもと、沖縄県は県民投票条例を制定して、まさに安全保障の問題について県民投票を実施した(1996年9 月8日)。私はこの条例の3条に注目した。投票結果を「アメリカ合衆国政府に速やかに通知する」と定めていたからである。細かな手続規定だが、日本政府よりも先に合衆国政府に通知するという形をとることで、沖縄が、外務省の頭越しに、米国に直接訴えるという姿勢を明確にする意味があった。単に投票結果（基地賛成○％、反対○％）を知らせる事実行為だから、国の外交権限とも衝突しない。沖縄県の実に巧みな対外的行動だった(『琉球新報』1996年9月2日付参照)。

1997年12月21日の沖縄県名護市の住民投票も重要である。私は、この住民投票について、投票日の2日前の『沖縄タイムス』1997年12月19日付で次のように書いた。

「…地方自治は、自治団体が必要かつ十分な権限をもち、それを自主的に行使するという「団体自治」と、住民が自らの意思に基き、その運用に参加するという「住民自治」とを軸とする。それはまた、住民と時代のニーズに対応した様々な制度的工夫や可能性に対しても開かれている（憲法九二条「地方自治の本旨」）。住民投票も、その一つといえる。地方議会が存在する以上、その権限を侵すような住民投票は許されないが、自治体をめぐる重大な争点について、住民の意思を「見えるようにする」ことは意味がある。それは、議会や長が住民の意思を「参考にできる」という代表民主制の補完機能だけでない。住民自身が投票行動を通じて自治意識を高めるという学習機能もある。さらに、議会や長が住民の意思から乖離した施策を推進しようとした場合、それをチェックする「切り札」的機能もある。より根本的には、住民が「自分の運命を自分で決める」という地方自治の思想の根幹に関わってくる。だからこそ、目先の利害や一時の感情によらず、理性的な判断を行うために、情報の公開が決定的に重要となるのである。…」

なお、沖縄県民投票は、2019年2月24日にも行われている。

自治体の外と内の国際化
90年代から、自治体の国際協力も活発化していく(吉田均『地方自治体の国際協力──地域住民参加型のODAを目指して』（日本評論社、2001年）、羽貝正美・大津浩編『自治体外交の挑戦――地域の自立から国際交流圏の形成へ』（有信堂高文社、1994年）など参照)。外交は国の専管事項という発想は古くなった。国の権限を侵さない範囲で、国と外交権を「分有」するという学説も出てきた。24年前、沖縄県読谷村の「自治体外交」的な実践を行っている村長について本にしたことがある(山内徳信・水島朝穂『沖縄読谷村の挑戦――米軍基地内に役場をつくった』(岩波書店、1997年) 参照)。

自治体の住民として、外国籍の人々にも積極的に参加してもらうことによって、自治体が豊かになる時代である。コロナ禍で外国人居住者は減少しているが、他方で、国は、労働力としての外国「人材」を導入する政策をとっている。彼らも住民になっていく。武蔵野市が留学生や外国人技能実習生にも住民投票資格を与えたことは評価されよう。
松下玲子市長は、住民投票条例について、「意見交換会など市民参加を進めてきた中で、外国籍住民を除くことはしていない。住民投票制度についても、国籍でわける理由はない」としており、12月13日の武蔵野市議会総務委員会での審議が注目される(『東京新聞』11月26日付多摩版、『朝日新聞』11月25日付多摩版など)。